耕林草空间置换政策是立足自然本底条件统筹耕地保护与生态修复、优化国土空间布局的创新举措，其核心在于通过科学调整耕地
、林地
、草地的空间分布，促进“耕地下川
，林果业上山”，实现生态保护与粮食安全的双赢。

一


、政策背景
：为何要推进林耕空间置换？

耕地保护形势严峻
：我国耕地资源禀赋先天不足，耕地图斑碎片化严重，25 度以上陡坡耕地数量庞大，部分地区耕地“非粮化”问题突出

。

生态安全需要保障：林地与耕地空间布局不合理，导致生态保护与农业生产矛盾加剧。

粮食安全战略要求
：落实“良田好土要优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡”的重要指示。

二、工作目标：构建高质量农业空间格局

（一）总体目标

以习近平生态文明思想为指导，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护
，牢牢守住耕地保护红线。坚持底线思维
、因地制宜，充分尊重群众意愿，统筹实施林耕空间置换

，优化农业空间布局，为乡村振兴和高质量发展提供农业空间保障。

（二）具体任务

按照“认定一批
、恢复一批
、置换一批”（“三个一批”）的方式，科学编制林耕空间置换方案
，引导新增耕地向农业生产条件优越和基础设施完善的区域集中
，将 25 度以上陡坡旱地、河道湖泊内等不稳定耕地逐步调出，推进“园地和林地上山、耕地下山”。

三、实施路径：四个步骤有序推进

（一）全面摸清底数
，确定置换范围

各县（市、区
、特区）人民政府组织自然资源、林业、农业农村等部门，采取内业比对分析与外业逐地块调查核实相结合的方式，全面摸清
：

1.耕地保护红线和永久基本农田现状及问题

2.25 度以上陡坡旱地、河道湖泊内等不稳定耕地数量及位置

3.无法稳定利用的边远、零星等不宜耕种的一般耕地情况

4.耕地后备资源中立地条件好、具有耕地功能的林园地情况

（二） 编制实施方案
，明确实施内容

依据选取的实施地块，组织编制林耕空间置换实施方案
，明确目标任务
、实施地块、进度安排、投资概算
、保障措施等内容。实施方案需报市（州）人民政府审查，通过后分别报省自然资源厅、省林业局、省农业农村厅备案
。

（三）分类进行处置
，有序开展工作

按照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园”的原则，分类实施“三个一批”：

1.认定一批

对种植浅根系水果

、花卉
、中草药的原优质耕地，耕作层未破坏的，按耕地调查计入置换任务。

2.恢复一批

统筹考虑非农建设占用需求，优先选择地形坡度平缓、资源禀赋条件较好
、集中连片的地块
，参照高标准农田建设标准实施补充耕地 10 万亩。禁止在林地管理范围开垦耕地。

3.置换一批

稳妥有序将25度以上陡坡旱地、河道湖泊内等不稳定耕地以及流向林地、园地且确实不适宜恢复的地块退出耕地保护范围
，与适宜作为耕地保护的地块进行置换。置换为林地的，由林业主管部门开展林地增补
、改造、抚育等工作。

（四）组织核查验收
，全面完成任务

按照“县级验收、市级复核、省级抽查”的原则开展成果验收
。

四
、地方实践
：创新模式与典型案例

（一）贵州省：全省统筹推进

贵州省采取“省级统筹、市县落实”的工作机制，强化组织领导和部门协同，将林耕空间置换纳入政府重点工作。2025 年全省目标置换 60 万亩
，其中 10 万亩为补充耕地指标生产任务，目前已在多个县（市、区）开展试点。

（二）福建德化
：试点先行探索

德化县作为福建省首个林耕置换试点县
，建立了耕地和林地后备资源数据库，以全域土地综合整治为抓手，推进“林地换耕地、坡上换坡下、零散换集中”
，将宜耕一般林地与陡坡
、零碎
、偏远耕地及荒草地
、未利用地进行置换，实现林地面积不减少而耕地面积有增加、质量有提升
。

案例成效
：龙门滩镇试点项目总规模 73.8 亩，预计可产生新增耕地 36.59 亩，有效解决了耕地“图斑面积小、分散且碎片化”的问题。

（三）湖北咸安

：“山上换山下”模式

咸安区创新探索“山上换山下”空间等量置换路径，取得村民认可后，按宜林则林、宜耕则耕的原则，把山边零碎耕地“由耕转林”，在田间林地“由林转耕”，通过变更土地经营性质
，保持土地承包经营权利人不变。

典型案例：

1.星星村：将 80 多块零星开荒地全部调成林地，使万亩竹海连成一片，发展生态旅游
，村民收入提高 5 倍

2.毛祠村
：整合出 4726 亩连片耕地
，引入种粮大户实现规模种植，村民除每亩 200 元地租外，还可在基地务工年收入 2 万多元

成效数据


：通过置换，咸安区已将 15000 亩碎片化耕地改造成连片耕地，2024 年复耕地块农业产业经济收入达 963 万元
。

（四）重庆涪陵：数字化治理探索

涪陵区开展统筹协调耕林空间试点工作，主要完成“分类处置退耕还林还草地块、优化地类认定标准和调查考核规则、分类处置无法稳定利用的耕地
、统筹耕地林地空间布局、建立‘耕林空间’数字化治理体系”等六项任务，初步形成“现状耕地和标注恢复属性图斑细化调查、花椒油茶等经果林底数、退耕还林细化调查”等数据成果。

结语：守护绿水青山与良田沃土

耕林草空间置换政策是落实习近平总书记“良田好土要优先保粮食
，果树苗木尽量上山上坡”重要指示的创新实践，通过科学规划和有序实施
，既能严守耕地保护红线，又能优化生态空间布局
，实现“耕地后备资源有效增加
、森林资源持续增长
、生态功能稳步提升”的多赢目标。

在政策推进过程中，需始终坚持以人民为中心，充分尊重农民意愿，保障农民合法权益，因地制宜、分类施策，确保政策落地见效
，为子孙后代留下绿水青山和良田沃土。